Giám sát của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức
Công vụ là thuật ngữ được xem xét, đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau. Dù có nhiều quan niệm khác nhau về công vụ nhưng nhìn một cách tổng thể, công vụ là một loại hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước hoặc những người khác khi được nhà nước trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Đây là loại hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước, nói đến công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ, công chức trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội.
Trách nhiệm công vụ là việc cán bộ, công chức tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả đều dựa trên cơ sở đề cao tính trách nhiệm với tinh thần tận tụy, mẫn cán và làm tròn bổn phận của cán bộ, công chức. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ nhà nước nào cũng hướng đến giải pháp xây dựng một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả và nhấn mạnh đến vấn đề giám sát trách nhiệm thực thi công vụ. Một trong những giải pháp đó là đề cao vai trò giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức, nhất là trong bối cảnh xây dựng Chính phủ phục vụ hiện nay.
1. Khái niệm, đặc điểm giám sát của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức
Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý cao nhất của một cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, có quyền và nghĩa vụ cao nhất đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đó. Theo đó, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước là cá nhân đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, ủy ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân. Các cơ quan hành chính nhà nước do Nhà nước thành lập, việc tổ chức và hoạt động dựa trên cơ sở quy định pháp luật. Do đó, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có địa vị pháp lý theo quy định của pháp luật. Tất cả các vấn đề liên quan đến quá trình hình thành, hoạt động và kết thúc hoạt động của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đều tuân thủ theo các quy định pháp luật. Với địa vị pháp lý có được, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước được trao quyền lực và thay mặt Nhà nước tổ chức thực thi quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở đó, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có toàn quyền lãnh đạo, quản lý, điều hành cơ quan tổ chức thực thi công vụ có hiệu quả theo quy định của pháp luật. Điều này cũng đồng nghĩa với việc thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm lãnh đạo, quản lý, điều hành cơ quan thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Do vậy, thủ trưởng cũng là người chịu trách nhiệm cao nhất trước pháp luật, trước cấp trên và trước nhân dân một cách cụ thể. Trách nhiệm ở đây được hiểu ở cả hai phương diện: [i] thực hiện tốt [có trách nhiệm] chức trách, nhiệm vụ được giao; [ii] chịu trách nhiệm pháp lý [hậu quả pháp lý] khi thực hiện không tốt hoặc không thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. Như vậy, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước không chỉ có trách nhiệm cá nhân mà hơn thế là trách nhiệm tổ chức thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao phó. Để làm được điều đó, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước được trao những chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, công cụ[1]; trong đó, giám sát là một trong những công cụ quan trọng.
Giám sát là một thuật ngữ được dùng khá phổ biến hiện nay trong đời sống chính trị, pháp lý, kinh tế, xã hội. Hiện có nhiều tài liệu, văn bản đưa ra các quan niệm giám sát gắn với bối cảnh, đặc thù cụ thể. Nhưng dù được tiếp cận ở những phương diện khác nhau về chủ thể, đối tượng, nội dung nhưng đều có điểm chung cơ bản là hoạt động "theo dõi", "xem xét", "đánh giá". Đây là hoạt động có mục đích của chủ thể giám sát để nắm bắt tình hình, phân tích và đưa ra nhận xét đối với đối tượng bị giám sát nhằm xem các đối tượng này làm hay không làm, làm đúng hay sai, có chất lượng, hiệu quả hay không... so với các quy định, đòi hỏi đặt ra.
Công vụ gắn với hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước được Luật Cán bộ, công chức quy định: "Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan"[2]. Việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước chính là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đó. Luật cũng khẳng định rõ, khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức phải tuân thủ quy định của Luật cán bộ, công chức và các quy định khác có liên quan. Bên cạnh pháp luật, các quy định nội bộ cũng đòi hỏi các đối tượng bị giám sát phải tuân thủ và cũng là căn cứ để Thủ trưởng thực hiện quyền giám sát của mình.
Như vậy, có thể hiểu giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức là hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cá nhân thuộc quyền trong cơ quan hành chính nhà nước nhằm tổ chức thực thi công vụ hiệu quả.
Đây là một trong những hình thức giám sát nền hành chính từ bên trong của chính bản thân các cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động giám sát này có những đặc trưng cơ bản sau:
- Chủ thể và đối tượng bị giám sát là thủ trưởng cơ quan và các tổ chức, cá nhân thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước. Đây là mối quan hệ giữa lãnh đạo và các tổ chức, cá nhân thuộc quyền trong cùng một đơn vị công tác. Vị trí, địa vị pháp lý của đối tượng bị giám sát phụ thuộc vào chủ thể giám sát ở nhiều phương diện. Điều này đòi hỏi hoạt động giám sát phải được tiến hành đúng pháp luật, minh bạch và công tâm, tránh tình trạng bị chi phối bởi ý chí chủ quan của Thủ trưởng.
- Đây là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá nên việc thu thập thông tin, chứng cứ; phân tích, xử lý thông tin, chứng cứ một cách đầy đủ, chính xác, kịp thời, trung thực, khách quan là hết sức quan trọng để có thể đưa ra những đánh giá và kết luận chính xác, khách quan nhằm đạt mục đích tổ chức thực thi công vụ hiệu quả.
- Hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước hướng tới mục đích tổ chức thực thi công vụ một cách có hiệu quả. Tức là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá việc phục vụ Tổ quốc, phục vụ Nhân dân của cán bộ, công chức thuộc quyền như thế nào có tuân thủ đúng mục tiêu, quy định và đạt hiệu quả đã đặt ra hay không. Thực thi công vụ gắn liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước [một thứ quyền lực đặc biệt] nên giám sát hoạt động này cần tiến hành liên tục, đồng bộ và toàn diện gắn với tất cả các yếu tố đảm bảo cho việc thực thi công vụ có hiệu quả.
2. Đối tượng, nội dung, phương thức giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức
Về đối tượng giám sát, hoạt động giám sát của bất kỳ chủ thể nào cũng đều phải hướng tới đối tượng được xác định một cách cụ thể. Với chủ thể là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước thì đối tượng giám sát chính là các tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan hành chính nhà nước đó. Cơ quan hành chính nhà nước, tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ được giao; ở trung ương hay địa phương; có thẩm quyền chung hay thẩm quyền riêng mà có cơ cấu tổ chức bộ máy tương ứng, phù hợp. Tổ chức bộ máy đó do cơ quan có thẩm quyền thành lập hay tự mình thành lập theo quy định của pháp luật thì đều phải có con người và các điều kiện cụ thể để vận hành nó.
Các tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước nói chung khi được thành lập đều phải được xác định đúng, cụ thể, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; đồng thời được giao các nguồn lực [nhân lực, vật lực, tài lực] một cách tương xứng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Trong cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức này thuộc quyền lãnh đạo, quản lý, điều hành của thủ trưởng cơ quan và giúp thủ trưởng thực hiện các mảng, lĩnh vực công việc được giao. Đây chính là căn cứ để Thủ trưởng thực hiện hoạt động giám sát. Do vậy, việc giao chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trao các nguồn lực phải được xây dựng một cách khoa học, có cơ sở lý luận, thực tiễn và phải lấy hiệu quả công việc làm trọng.
Các cá nhân thuộc đối tượng giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước là những người thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước đó. Theo quy định của pháp luật hiện hành, đó chính là cán bộ, công chức[3] và những người lao động khác [người hoạt động không chuyên trách cấp xã, lao động hợp đồng trong cơ quan hành chính nhà nước], đặc biệt là cán bộ, công chức.
Những cá nhân là đối tượng giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước khi thực thi công vụ được pháp luật quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ gắn liền với vị trí, địa vị pháp lý của họ.[4] Đồng thời, trong quá trình thực thi công vụ, cán bộ, công chức còn phải tuân thủ những quy định về đạo đức, văn hóa công vụ và những việc cán bộ, công chức không được làm.[5]
Bên cạnh những quy định chung nêu trên, cán bộ, công chức thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước còn phải tuân thủ những quy định khác của pháp luật liên quan đến công vụ, nhiệm vụ được giao; phải tuân thủ những nội quy, quy chế của từng cơ quan hành chính nhà nước cụ thể mà người thực thi công vụ là thành viên. Tất cả những quy định đó là căn cứ và là điều kiện để Thủ trưởng cơ quan tiến hành hoạt động giám sát hiệu quả. Do vậy, các quy định này [bao gồm quy định pháp luật và quy định nội bộ] đều phải được ban hành kịp thời, cụ thể, rõ ràng, phù hợp, khả thi.
Về nội dung giám sát, nội dung giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước gắn liền và bao hàm tất cả hoạt động thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước đó, cơ bản gồm:
Một là, giám sát việc thực hiện hoạt động chuyên môn [thường xuyên hoặc đột xuất] được giao. Nội dung của hoạt động giám sát của Thủ trưởng xuất phát từ nội dung hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Đây chính là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức và người lao động làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước đó. Mỗi tổ chức, cá nhân là đối tượng giám sát đều được giao chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để thực thi công vụ. Các đối tượng giám sát tiến hành hoạt động của mình thông qua quyết định hành chính và hành vi hành chính. Do vậy, hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước là theo dõi, xem xét, đánh giá xem các đối tượng bị giám sát thực hiện việc ban hành, tổ chức thực thi các quyết định hành chính; thực hiện các hành vi hành chính [hành động hoặc không hành động] có đúng quy định [pháp luật hay nội bộ] hay không, từ đó có biện pháp xử lý để đảm bảo hiệu quả thực thi công vụ.
Hai là, giám sát về đạo đức, văn hóa công vụ của tổ chức, cá nhân thực thi công vụ. Việc thực thi công vụ nói cho cùng đều thông qua hành vi của con người cụ thể, nhất là cán bộ, công chức. Những người này khi được trao quyền lực nhà nước, nhất là trong hoạt động hành chính [nơi diễn ra hoạt động đa dạng, rộng khắp, phức tạp và có tính năng động, linh hoạt, sáng tạo của chủ thể quyền lực] rất dễ nảy sinh những hành vi trái quy định, lộng quyền, lạm quyền, tiêu cực... Để đảm bảo cho cơ quan hành chính nhà nước vận hành thông suốt, lành mạnh, hiệu quả thì đây chính là nội dung giám sát rất cơ bản của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, nhất là trong giai đoạn hiện nay. Với nội dung này, Thủ trưởng hướng tới giám sát về thực hiện kỷ luật, kỷ cương hành chính, về tinh thần thái độ, thời gian làm việc, về quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, về thực hiện nếp sống văn hóa công sở, về trách nhiệm và đạo đức công vụ... đảm bảo cho các đối tượng giám sát thực hiện đúng "cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ"[6].
Ba là, giám sát các nguồn lực để thực thi công vụ [nhân lực, vật lực, tài lực]. Có thể nói đây là nội dung quan trọng, cấp thiết hiện nay trong hoạt động giám sát nói chung và hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, nhất là giám sát nguồn nhân lực. Đội ngũ nhân sự hành chính có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đảm bảo cho cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Vì vậy, việc xây dựng đội ngũ này cần được hết sức chú trọng ở tất cả các khâu [tạm gọi là công tác cán bộ như: tuyển dụng, bố trí, phân công công việc, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, bổ nhiệm, thuyên chuyển, khen thưởng, kỷ luật...]. Việc xây dựng được đội ngũ nhân sự hành chính đáp ứng yêu cầu như mong muốn liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân, trong đó, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng. Việc nắm bắt thông tin chính xác, xem xét, đánh giá thực chất giúp Thủ trưởng có được quyết định đúng đắn, kịp thời, phù hợp, công minh trong công tác cán bộ.
Cùng với nguồn nhân lực, tài lực, vật lực là điều kiện không thể thiếu để thực thi công vụ. Vì vậy, hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước không thể không làm. Trong quá trình thực thi công vụ, các nguồn lực này rất dễ bị lãng phí, thậm chí là tham ô, tham nhũng xảy ra. Do vậy, việc theo dõi, xem xét cụ thể, đánh giá chính xác giúp cơ quan xử lý kịp thời, tránh được những việc đáng tiếc xảy ra.
Như vậy, nội dung giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cũng rất đa dạng, phong phú lại diễn ra trong suốt quá trình thực thi công vụ nên trong quá trình giám sát, cần có chương trình, kế hoạch cụ thể và ưu tiên những nội dung quan trọng, nổi cộm, bức xúc gắn với nhiệm vụ, công việc, thời gian, bối cảnh cụ thể.
Về phương thức giám sát, hoạt động giám sát nói chung và giám sát hành chính nói riêng do nhiều chủ thể tiến hành. Mỗi chủ thể khác nhau theo thẩm quyền sẽ có các phương thức thực hiện khác nhau. Trên cơ sở quyền hạn, nhiệm vụ được giao, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thể tự mình thực hiện hoặc ủy quyền cho tổ chức, cá nhân khác thực hiện thông qua các hình thức cơ bản như:
Một là, nghe báo cáo việc thực thi công vụ và các nội dung khác có liên quan. Báo cáo là hoạt động thường xuyên, không thể thiếu của bất kỳ tổ chức, cơ quan, đơn vị nào. Báo cáo được thực hiện định kỳ hoặc đột xuất bằng văn bản hoặc trực tiếp và bao quát hết các hoạt động của cơ quan. Do đó, về lý thuyết qua báo cáo Thủ trưởng sẽ nắm được cơ bản tình hình của cơ quan.
Hai là, thông qua các cuộc họp, hội nghị. Hội họp cũng là một kênh quan trọng để tiến hành các hoạt động của đơn vị, không có một cơ quan hành chính nhà nước nào không sử dụng kênh này [thậm chí là quá nhiều]. Thông qua các cuộc họp Thủ trưởng cơ quan nắm bắt tình hình một cách trực tiếp; nếu cần thiết Thủ trưởng có thể thực hiện chất vấn và nghe trả lời chất vấn ngay tại cuộc họp để làm rõ vấn đề.
Ba là, giám sát thông qua hoạt động xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch, lịch làm việc của cơ quan, của các tổ chức, cá nhân trong đơn vị. Chương trình, kế hoạch, lịch làm việc là hình thức thể hiện cụ thể hoạt động của tổ chức, cá nhân gắn với những thời gian nhất định. Qua theo dõi, xem xét, đánh giá thông tin từ đây, Thủ trưởng có thể biết được tổng quan và cụ thể tiến độ và diễn biến việc thực thi công vụ ra sao.
Bốn là, thông qua nắm bắt thông tin từ bên trong và bên ngoài cơ quan. Các thông tin về hoạt động của cơ quan và về tổ chức, cá nhân thực thi công vụ đến được Thủ trưởng qua nhiều nguồn: trao đổi của tổ chức, cá nhân trong cơ quan khi có yêu cầu hoặc khi có sự kiện, hiện tượng xảy ra; sự phản ảnh, cung cấp thông tin của tổ chức Đảng, đoàn thể trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước; thông tin từ các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ở bên ngoài, của cấp trên trực tiếp; thông tin từ các loại hình báo chí và thông tin từ nhân dân nói chung. Nguồn thông tin này rất đa dạng, phong phú và có thể rất phức tạp. Do vậy, khi giám sát thông qua hình thức này cần phải được sàng lọc kỹ lượng, xem xét cân nhắc cẩn trọng và phải có quan điểm, lập trường, thái độ đúng đắn, khách quan để tránh bị thông tin làm rối, nhiễu, loạn ảnh hưởng đến việc thực thi công vụ.
Năm là, thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán. Đây là hoạt động quan trọng, là công cụ sắc bén để Thủ trưởng thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình. Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán khác với hoạt động giám sát, song giữa chúng có mối quan hệ biện chứng, tương hỗ lẫn nhau. Giám sát giúp phát hiện vấn đề để kiểm tra, thanh tra, kiểm toán; ngược lại từ hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán mà giám sát được thực hiện có chất lượng, hiệu quả hơn. Ngoại trừ kiểm toán thì bất kỳ Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nào cũng có chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra theo quy định của pháp luật. Qua các hoạt động đó, Thủ trưởng nắm bắt thông tin, xem xét cụ thể, rõ ràng hơn và đưa ra những đánh giá, kết luận chính xác hơn.
Sáu là, thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng. Trong quá trình hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước không loại trừ khả năng có những xung đột, bất đồng, thậm chí là tiêu cực xảy ra. Do vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo, đấu tranh phòng, chống tham nhũng là nhiệm vụ của Thủ trưởng được pháp luật quy định. Thông qua việc thực hiện nhiệm vụ này, Thủ trưởng đồng thời tiến hành hoạt động giám sát hoạt động thực thi công vụ của những tổ chức, cá nhân liên quan.
Với nội dung phong phú và hình thức đa dạng như phân tích ở trên, thủ trưởng có thể tự mình hoặc ủy quyền cho cá nhân, tổ chức trong cơ quan tiến hành hoạt động giám sát việc thực thi công vụ. Giữa hình thức, nội dung và cách thức tiến hành giám sát có mối quan hệ biện chứng, có tác động qua lại đến kết quả giám sát. Hình thức, cách thức giám sát phù hợp nội dung, đối tượng sẽ bảo đảm cho việc giám sát tiến hành được nhanh chóng, gọn nhẹ, hiệu quả thiết thực, hoặc ngược lại. Vì thế, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cần lựa chọn các hình thức, cách thức giám sát phù hợp đối tượng, nội dung gắn với bối cảnh, điều kiện cụ thể có ý nghĩa quan trọng đối với kết quả, hiệu quả giám sát.
3. Vai trò, ý nghĩa của hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức
Cùng với thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Điều đó được thể hiện cụ thể như sau:
Một là, giúp Thủ trưởng biết tổng thể và chi tiết chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đã được thực hiện đến đâu. Như đã đề cập ở trên, giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng bị giám sát. Nếu hoạt động giám sát được thực hiện tốt thì Thủ trưởng cơ quan sẽ nắm được cụ thể ai đang làm gì, ở đâu, nhiệm vụ, công việc đó đang được tiến hành như thế nào, tiến độ ra sao. Từ đó có thể đưa ra những quyết định phù hợp để điều tiết việc thực thi công vụ có hiệu quả, đạt mục đích đề ra.
Hai là, giúp người quản lý phát hiện ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân của hoạt động thực thi công vụ. Việc nắm bắt tình hình kịp thời, toàn diện, đồng bộ; xem xét cụ thể; phân tích, đánh giá đúng đắn, khách quan sẽ giúp Thủ trưởng có được thông tin chính xác về ưu điểm, nhược điểm, bất cập trong thực thi công vụ; đặc biệt, từ đó tìm ra nguyên nhân của vấn đề để có biện pháp xử lý phù hợp. Điều này rất quan trọng trong lãnh đạo, quản lý, điều hành của Thủ trưởng cơ quan.
Ba là, hoạt động giám sát giúp Thủ trưởng cơ quan biết được các quy định hiện hành đang được thực hiện như thế nào, có đúng đắn, phù hợp hay không. Hoạt động giám sát nói chung và của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nói riêng là việc soi vào các quy định hiện hành [pháp luật và nội bộ] để theo dõi, xem xét, đánh giá xem các đối tượng bị giám sát có tuân thủ đúng các quy định hay không khi thực thi công vụ. Việc thực hiện đúng hay không đúng, hay không thực hiện các quy định, một mặt giúp Thủ trưởng biết được đối tượng bị giám sát thực thi công vụ ra sao; mặt khác giúp Thủ trưởng nắm được các quy định đó có còn phù hợp hay không, vướng mắc, bất cập ở đâu để đề xuất hoặc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Các quy định hiện hành là công cụ sắc bén để cơ quan hành chính nhà nước thực thi công vụ nên việc mài dũa các công cụ này ngày càng hoàn thiện là vô cùng cần thiết cho chính Thủ trưởng và cả đối tượng bị giám sát trong việc thực thi công vụ có hiệu quả.
Bốn là, hoạt động giám sát giúp Thủ trưởng đưa ra quyết định chính xác, phù hợp, kịp thời trong quá trình lãnh đạo, quản lý, điều hành cơ quan thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Giám sát đưa lại cho Thủ trưởng những thông tin chính xác, kịp thời trong quá trình quản lý về những việc đã làm được, chưa làm được; những ưu điểm, khuyết điểm, hạn chế, bất cập; những nguyên nhân cụ thể, chính xác của từng tổ chức, cá nhân, từng công việc cụ thể... Qua đó, Thủ trưởng có cơ sở soi xét, kiểm nghiệm các quyết định của mình trong quá trình lãnh đạo đơn vị có đúng đắn, phù hợp hay không. Trên cơ sở đó, tiếp tục tổ chức thực hiện hay sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định cho phù hợp để thực hiện mục đích quản lý đặt ra.
Năm là, cùng với vai trò, ý nghĩa trên, hoạt động giám sát còn giúp Thủ trưởng cơ quan có cách thức, biện pháp quản lý phù hợp với từng đối tượng để phát huy tốt nhất năng lực, tâm huyết của họ để cống hiến cho cơ quan, đất nước, nhân dân. Chúng ta ai cũng biết tâm lý, ý thức của con người ảnh hưởng rất nhiều đến kết quả công việc. Với năng lực, nghệ thuật lãnh đạo của mình Thủ trưởng có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực đến từng nhân viên trong đơn vị tạo cho họ động lực làm việc hoặc ngược lại. Bên cạnh đó, môi trường làm việc cũng là yếu tố quan trọng trong thực thi công vụ có hiệu quả. Từ hoạt động giám sát, Thủ trưởng có thể đưa ra những quyết định quan trọng để tạo lập môi trường thuận lợi nhất cho cơ quan hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao.
4. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức
Giám sát việc thực thi công vụ là vấn đề không mới nhưng còn nhiều nội dung cần được nghiên cứu, làm rõ, nhất là hoạt động giám sát của các chủ thể trong nội bộ nền hành chính nhà nước, trong đó có Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, theo đó:
Một là, cần rà soát, hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức và hoạt động theo pháp luật, trên cơ sở quy định của pháp luật, trong đó có hoạt động giám sát nói trên. Tuy nhiên, hiện nay các quy định của pháp luật về giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước còn rất mờ nhạt, nếu không muốn nói là chưa có. Đơn cử như khi soi vào quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Thủ tướng, Bộ trưởng, của Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp chỉ tìm thấy những quy định cụ thể về kiểm tra, thanh tra mà không có quy định cụ thể về hoạt động giám sát[7]. Do vậy, trên thực tế, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện hoạt động giám sát phải dựa trên "sự suy luận, quyền phái sinh" từ các quy định hiện hành của pháp luật về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của mình. Điều đó có thể dẫn tới sự tùy tiện, không quan tâm, không coi trọng hoạt động này. Từ đó không thấy được vị trí, vai trò của hoạt động giám sát này đối với việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác, không có sự quy định cụ thể, rõ ràng của pháp luật thì cũng khó cụ thể hóa vào các quy định nội bộ để ràng buộc các tổ chức, cá nhân trong cơ quan quan tâm và thực thi hoạt động này.
Hiện nay, đã có nhiều quy định của pháp luật hiện hành về giám sát, song chủ yếu cho cơ chế từ bên ngoài và của cơ quan quyền lực; đồng thời, các quy định này còn được quy định rải rác ở nhiều văn bản của Đảng, Nhà nước và đoàn thể. Để khắc phục vấn đề này, cần tiến hành rà soát tất cả các quy định hiện hành về giám sát nói chung, đánh giá tác động và tính khả khi để tiến tới xây dựng một luật giám sát chung áp dụng cho tất cả các chủ thể giám sát. Từ đó, cụ thể hóa thẩm quyền về giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Trước mắt, cần quy định cụ thể hoạt động giám sát trong các văn bản liên quan gắn với quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của các Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cần quan tâm "nội bộ hóa" các quy định về giám sát để thực hiện phù hợp với từng cơ quan hành chính nhà nước cụ thể.
Các quy định pháp luật và nội bộ nói chung là cơ sở, căn cứ để chủ thể giám sát soi vào, so sánh, phân tích xem các đối tượng bị giám sát có thực hiện hay không, thực hiện đúng hay sai... Do vậy, việc xây dựng, ban hành đầy đủ, kịp thời, chất lượng các quy định này là điều kiện quan trọng để tiến hành hoạt động giám sát và thực hiện có hiệu quả.
Hai là, giao việc [chức trách, nhiệm vụ] cần rõ ràng, cụ thể, phù hợp, tương thích cho tổ chức, cá nhân thực thi công vụ. Các đối tượng bị giám sát thực hiện công vụ của mình trên cơ sở chức trách, nhiệm vụ được giao. Đây cũng là căn cứ để Thủ trưởng cơ quan thực hiện việc giám sát thực thi công vụ của đối tượng. Mặt khác, nhiệm vụ, công việc cũng là cơ sở để thành lập tổ chức, tuyển dụng nhân sự và cũng là nội dung của hoạt động giám sát. Để hoạt động giám sát thuận lợi, đạt hiệu quả mong muốn cần quan tâm đến vấn đề này đồng bộ cả ở tầm vĩ mô và vi mô.
Ba là, xây dựng chương trình, kế hoạch, lựa chọn nội dung phù hợp. Hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước để đạt được hiệu quả mong muốn cần được đưa vào chương trình, kế hoạch hoạt động của Thủ trưởng và đơn vị. Khi xây dựng chương trình, kế hoạch phải xuất phát từ đối tượng, nội dung, điều kiện, thời điểm... tiến hành giám sát. Việc giám sát phải được tiến hành theo quy trình khoa học từ theo dõi, xem xét, đánh giá để đưa ra kết luận thế nào cho thực sự chính xác, khách quan, minh bạch, công tâm, kịp thời và nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện các kết luận sau giám sát. Lựa chọn nội dung phù hợp cũng là một yếu tố tác động đến chất lượng, hiệu quả giám sát. Lựa chọn nội dung nào để tiến hành giám sát thường xuyên, định kỳ hay đột xuất cần gắn với từng đối tượng, trong những điều kiện, bối cảnh cụ thể. Đơn cử như giám sát công tác cán bộ, bên cạnh sự theo dõi thường xuyên, cần có điểm nhấn khi quy hoạch, bổ nhiệm hoặc tổng kết hàng năm, ba năm, năm năm.
Bốn là, nâng cao năng lực, trách nhiệm của đội ngũ tham mưu, giúp việc cho Thủ trưởng trong hoạt động giám sát. Như đã đề cập ở trên, Thủ trưởng có thể tự mình hoặc thông qua đội ngũ tham mưu, giúp việc để thực hiện hoạt động giám sát. Mặc dầu vậy, với vị trí là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Thủ trưởng không thể tự mình đảm nhận hết công việc này nên việc ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân trong cơ quan thực hiện là tất yếu. Tùy từng cơ quan hành chính nhà nước cụ thể và cách thức tổ chức giám sát mà hoạt động này được giao cho thanh tra, pháp chế, tổ chức hay văn phòng hoặc các cá nhân cụ thể; cũng có thể do đoàn hay tổ giám sát thực hiện khi được thành lập. Dù là ai thì các tổ chức, cá nhân này cũng cần phải có đủ tiêu chuẩn, điều kiện để đảm nhận công việc; cần xem đây là nhiệm vụ quan trọng và có ý thức trách nhiệm để hoàn thành. Thủ trưởng phải chọn được người phù hợp, có năng lực, phẩm chất, chính kiến để ủy thác công việc; đồng thời phải tạo điều kiện thuận lợi để họ hoàn thành tốt công việc được giao. Người được Thủ trưởng ủy quyền cần xem đây là nhiệm vụ chuyên môn để có sự đầu tư cho công việc. Tuy nhiên, Thủ trưởng phải quản lý được hoạt động này, người giúp việc chỉ là "cánh tay nối dài", chỉ là cách thức thực hiện hoạt động giám sát của Thủ trưởng.
Năm là, đặt hoạt động giám sát của Thủ trưởng cơ quan trong mối quan hệ biện chứng với cấp ủy, và các tổ chức đoàn thể trong cơ quan. Các tổ chức được thành lập trong cơ quan hành chính nhà nước dù có mục đích, cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động khác nhau nhưng đều hướng tới một điểm chung là nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ chính trị được giao của cơ quan hành chính nhà nước. Hơn nữa tổ chức Đảng và các đoàn thể đều có chức năng giám sát các thành viên của mình [cũng chính là những người thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước]. Do vậy, Thủ trưởng cơ quan cần chủ động phối hợp với cấp ủy và các đoàn thể xây dựng quy chế phối hợp hoạt động, nhất là giữa các tổ chức: Ủy ban Kiểm tra Đảng, Ủy ban kiểm tra Công đoàn, Ban Thanh tra nhân dân với tổ chức thay mặt Thủ trưởng thực hiện hoạt động giám sát [thanh tra, pháp chế...]. Trong những trường hợp cụ thể có thể thành lập các đoàn hoặc tổ giám sát chung để giám sát các nội dung mà các bên cùng quan tâm. Điều này tạo ra sự đồng bộ, nhịp nhàng trong công việc, giảm bớt được các chi phí trong hoạt động, đưa lại hiệu quả, năng suất cao hơn.
Sáu là, nâng cao tính tiên phong, gương mẫu, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Thủ trưởng là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, được giao quyền năng lớn nhất trong cơ quan, đồng thời cũng là người chịu trách nhiệm lớn nhất về mọi hoạt động của cơ quan trước Đảng, Nhà nước và Nhân dân. Với vị trí đó, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thực thi công vụ của cơ quan. Theo đó, trong hoạt động nói chung, Thủ trưởng phải gương mẫu, nghiêm chỉnh chấp hành các nguyên tắc công tác của Đảng, Nhà nước và chỉ đạo, điều hành của cấp trên; tự mình phải chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, của bản thân và của nhân viên thuộc quyền theo quy định của pháp luật. Điều này đòi hỏi Thủ trưởng phải xác định rõ vai trò, vị trí của mình trước tập thể; rèn luyện năng lực nhìn nhận và đánh giá một cách khách quan, chính xác, công minh những cán bộ, công chức, nhân viên thuộc quyền. Thủ trưởng cơ quan phải tiên phong, gương mẫu trong việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính; phải kiểm soát được việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và tình hình nội bộ của đơn vị. Trong quản lý, điều hành phải thực hiện theo quy chế, thực hiện nhiệm vụ theo kế hoạch, giải quyết công việc theo quy trình và phải rõ người, rõ việc, rõ quy trình, rõ trách nhiệm và rõ hiệu quả; phải thường xuyên rèn luyện nâng cao năng lực quản lý, kỹ năng chuyên môn. Đồng thời, phải chịu trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm liên đới khi để xảy ra sai phạm của cấp dưới trong thực thi công vụ./.
TS. Tạ Thu Thủy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
[Nguồn: //www.issi.gov.vn/giam-sat-cua-thu-truong-co-quan-hanh-chinh-nha-nuoc-doi-voi-viec-thuc-thi-cong-vu-cua-can-bo-cong-chuc_t164c2716n3407tn.aspx?currentpage=1]
[1] Xem Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2019.
[2] Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]
[3] Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]
[4] Chương II, mục 1 và mục 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]
[5] Chương II, mục 3 và mục 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]
[6] Điều 15 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 [sửa đổi, bổ sung năm 2019].
[7] Điều 28, Điều 29 và Điều 30 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]; Điều 22, Điều 29, Điều 36, Điều 43, Điều 50, Điều 57, Điều 64, Điều 71 và Điều 121 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 [sửa đổi, bổ sung năm 2019]; Điều 24 và Điều 26 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ và Nghị định số 101/2020/NĐ-CP ngày 28/8/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 123/2016/ NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ.